[10]笔者认为，这样的观点不仅与现行《行政诉讼法》以及相应的司法解释不吻合，而且也不符合行政复议与行政诉讼两者之间应然的关系，因而是不可取的。

[41] 我国国家元首由议会选举产生，就决定了元首受议会制约的必然性，在我国全民直接选举国家主席的条件目前显然还不成熟的情况下，制约和监督国家主席的任务应当也只能由最高权力机关来承担，监督的形式主要是向最高权力机关汇报工作，这与现行宪法规定的国家主席从属于全国人民代表大会的地位是基本吻合的。[38] 意大利宪法第88条规定：共和国总统可在听取两院主席意见后，解散两院和其中一院。

议会的合议制符合宪政思想，行政的首长制也不违背宪政理论。[17] 在法国，总统不必经过议会就可以任命总理，然后根据总理的提名任免政府其他成员（法国宪法第8条）。[15]因此，能否建立一个德高望重而又不干预朝政的虚君，不能寄希望于德高望重者自觉地不干预朝政，而是取决于是否有制约德高望重者的力量存在，如果没有，所谓虚君就可能成为他玩弄权术的把戏，与其这样名不副实，还不如承认其大权在握，同时想办法对其加以制约。[25] 辛亥革命后，孙中山等制定的《中华民国临时约法》最初选择的也是总统制，而后来急变为内阁制，在很大程度上是因人立法，以缰套袁世凯这匹‘野性难驯之马。[37] 意大利宪法第83条规定：共和国总统由议会在其成员的联席会议上选出。

总理的任免由主席提名，全国人大决定。[11] 二、思路二：建立完全虚权的国家主席制度 这一模式将切断国家主席与总理之间的关系，国家主席也不再拥有总理的提名权（总理的提名权也归于全国人民代表大会代表等），[12]总理只对最高权力机关负责并报告工作。这是当下城管执法体制改革的一个急务，是一项无法绕开、必须解决的紧要课题。

法案规定，所有街贩都必须向该委员会申请营业执照，并选择摊位。执法范围日益宽泛、执法任务日益繁重、执法难度日益加大的城管执法，还面临着法律依据不足的困境城管是新成立的部门，与其他执法部门相比，既没资源也没经验，没有老底子。(7)完成部党组、部领导交办的涉及基层的其他工作。

就这样，城管部门的任务由少到多、越来越重，涉及的范围越来越广。再次是城管工作条件没有足够的保障。

③ 但从城管部门的角度看，自己的责任非常明确，管理的效果非常明显：在其管辖的区域内，无照商贩、黑车等非法经营的行为是否得到有效治理，将直接决定上级对于基层城管机构、城管队员的考核结果，也影响到他们的饭碗能否端稳。4.司法部 ——司法部基层工作指导司 现有职能是：(1)传达并贯彻落实部党组、部领导有关司法行政基层工作的决定、指示。城市管理应当作为政府职能并进行高位的统筹协调，否则日益繁重的城市管理任务根本完不成。而地方政府给城管设定的城市管理目标与公民生存目标存在太大的差距。

实施城市管理，肯定要达到某个目标。破解难题仰赖于理论的与时俱进与实践的锐意进取，以法治化为破题之解可谓抓住关键。(6)组织全国司法所、人民调解、社区矫正、帮教安置工作及司法行政系统人民陪审员工作的新闻宣传和理论研究工作[5]。由于一直没有中央部委分管、中央行政管理与地方行政管理脱节(还包括省与市脱节)，城管执法工作的统一、规范、协调遇到特别多、非常大的困难，因此十多年来只好群众自发组织起来自我救赎、相互取经、相互安慰、相互怜悯：全国行政法学研究会专门成立了城管专业委员会，一年举行一次高峰论坛，主要是北京、天津、沈阳、西安等大城市的城管部门为主，分别做东，每年开会。

一个流动摊贩在城市摆摊，公安、交通、卫生、工商、税务、质量监督、园林(环境)等部门陆续甚至同时来执法，那时就有七个大盖帽围住一个小草帽(实施处罚)的民间说法。如果设立地方事务部的方案现在不能被选择，笔者认为也可选择次优、较优的方案来解决，也即(1)或在国务院法制办公室设立(或增加挂牌)城市综合执法指导协调司，(2)或在住房和城乡建设部设立(或增加挂牌)城市管理指导协调司，(3)或在民政部设立(或增加挂牌)城乡社区建设指导协调司，(4)或在司法部设立(或增加挂牌)行政执法指导协调司。

解决这样的两难问题，需要坚持以人为本、关注民生、依法治理、良法善治的观念和行动。城管部门在时间紧、任务重、要求高、压力大、执法依据不足、执法手段不足、执法经验不足、执法对象特殊(例如流动商贩)、执法任务特殊、执法难度非常大、执法环境不宽松的情况下，特别是在地方党政领导机关和广大人民群众对城管执法的认识、理解、支持、配合都不足的情况下，城管部门仍然克服各种困难积极开展监管执法工作和行政服务工作，包括积极探索柔性执法、联合执法、说服教育等新的执法方式，完成了保障城市生活秩序的执法任务。

特别是，所谓无须明确一个中央部委承担城市管理的指导协调职能的行政管理体制改革亮点，已经到了正视现实、效果导向、重寻出路的时候了。1996年出台的《行政处罚法》第五条规定，行政执法应当坚持处罚与教育相结合。城市管理不但要树立政府职能观，由城管部门一家挑担变为政府及其职能部门共同挑担，即地方政府负责、城管部门执行、其他部门配合，而且要由单纯政府职能进一步回归于政府和社会的共同责任，这是现代民主行政的要求。如果城管执法队员对于现代行政执法缺乏正确认识，那么风险会成倍增加。在勤务室接受处罚时，夏俊峰与执法人员发生争执，用随身携带的切肠刀刺死城管队员两名，重伤一人。到现在，城管部门的工作涉及12～15个领域，涉及事项200项左右，最多的城市达300多项(广州是321项)，而且许多地方政府对城管部门特别依赖，什么疑难问题都交给城管部门。

城管的街头执法权，包括检查、处罚、拆迁、秩序整顿以及各种临时管理执法任务，特别是规范流动摊点、治理城市牛皮癣(违法小广告)、强制拆除违法建设等，都特别容易与执法对象发生冲突，都是难啃的骨头，而且地方政府还不断给城管部门增添难啃的骨头。他们配合执法机关进行管理，甚至承担了多数的工作任务，维持了很好的交通秩序。

如果选择较优的体制改革方案，从我国现实情况和长远发展考量，与城市管理和公共治理的指导协调职能相近相应、可以增加挂牌的四个可选部委的有关司局及其现有主要职能的顺序介绍如下。虽然通过相对集中行使处罚权的制度改革，政府中的行政处罚权大量地集中由城管行使，但城市管理领域还存在着其他行使处罚权的主体，这就需要在这些享有处罚权的执法主体之间建立相应的配合制度。

此系2006年小商贩崔英杰刺死城管执法人员李志强案以来，又一个在全国引起社会关注和激烈争议的城管暴力事件。其问题表现为城管执法权力受限，执法依据和手段不足，管理范围广，任务重，机构性质和公务员身份模糊，经济地位、福利、工作条件、队伍建设没有保障。

原来是七个大盖帽在街头执法。城市管理是指以城市这个开放的复杂巨系统为对象，以城市基本信息流为基础，运用决策、计划、组织、指挥等一系列机制，采用法律、经济、行政、技术等手段，通过政府、市场与社会的互动，围绕城市运行和发展进行的决策指引、规范协调、服务和经营行为。(5)制订全国司法所、人民调解、社区矫正、帮教安置工作及司法行政系统人民陪审员工作的培训计划，组织编写培训教材，开展示范培训并指导监督各地组织实施。⑦但实际上，决定草稿构想的政治体制改革举措，以后还是在形势所迫下陆续、分散地推出了一些，例如改变实际存在的终身制，重大决策的政治协商制度，重大责任事故追究制度，公务员制度，领导干部任期审计制，政府信息公开制度，行政诉讼、国家赔偿、行政补偿等多种民告官制度，以及后来分步推出的社会管理体制改革、文化管理体制改革(尽管这些制度创新力度和运行成效远不尽如人意，并且一再出现倒退)，这就使得政治、行政、文化、法制的民主性有所增强，与民主品格的市场经济体制的相互关系调整要求有所呼应，上层建筑与经济基础的张力和距离有所调控，从而保证了经济改革和发展成效得以持续显现。

但由于1989年政治风波和党内人事变动等重大因素的影响，这个决定草稿胎死腹中，错失改革良机，非常可惜可叹。但那时存在认识局限性，人们误以为城市管理是非常简单的事，所以一直没有把城市管理提到重要议事日程，未给予足够的重视，未投入必要的人财物力，未设定且未统一必要的机构和职能。

北京市宣武区率先成立城管部门，随后各地相继成立。  摘要:  城管部门和城管综合执法体制是在我国特殊历史条件下选择形成的，有其存在的理据和历史贡献，也有先天不足与后天失调的问题。

城管执法主要还是依据原先的法律、法规的规定实施行政处罚。城市管理和共同治理，不仅仅是微观事项，也有中观、宏观的意蕴、关系和要求。

(5)指导仲裁机构登记管理工作[5]。如果选择这种在上述任何一个部委的有关司局增加挂牌、扩充职能的较优体制改革方案，实际上只在某个部委有关司局增加一个处，或者只需要确定由现有的一个处承担此方面的职能即可。因此，应该确定一个中央部委负责指导协调城管工作，不能再让上千个城市的城管部门、数百万城管队员继续孤军奋战、自寻活法，没有任何上级机关提供专业指导、统一规范和政策协调。内设一处(综合)、二处(备案审查)、三处(法规汇编编纂)、四处(仲裁)。

之前，这些街头执法的行政处罚权给了原先的七个大盖帽。于是，街头执法权就陆续确定下来都交给城管了。

一个城市新成立一支执法队伍，城管执法人员几百人、上千人，又没有老底子，如果领导机关没有给予特殊的重视和照顾，它不可能有中等程度的福利待遇水平。例如日本治理机动车、自行车乱摆放的交通秩序。

在另一些地方，专门成立了新机构，经过授权之后它可以行使别的大盖帽的执法权。要树立大城管理念和共同治理理念，树立以人为本、柔性执法理念，形成城管部门与其他执法部门的更大合力，创建一条政府负责、公众参与、政民合作、民主行政的城市管理法治化路径。

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文章来源：天狐定制

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